全省推动安全生产领域商业保险工作会议材料

在全省推动安全生产领域商业保险工作会议上的讲话

 省安全监管局  范士伟

（二○○六年十一月十三日）

各位领导，同志们：

为了贯彻十六届六中全会精神，全面落实安全生产与保险业有关法律法规及《国务院关于保险业改革发展若干意见》、国家安全监管总局和中国保监会《关于大力推进安全生产领域责任保险健全安全生产保障体系的意见》、《青海省人民政府贯彻落实国务院关于保险业改革发展若干意见的实施意见》等文件要求，省安全监管局、青海煤监局和青海保监局决定召开这次全省推动安全生产领域商业保险工作会议，主要目的是通过这次会议，推动安全生产领域商业保险工作，促进安全生产与商业保险良性互动，引入市场化机制拓宽安全生产投入渠道，提高安全生产预防和监督管理工作水平，提升企业本质安全度，有效降低事故风险，保障人民生命财产安全，促进社会稳定和经济快速发展。下面，我结合全省安全生产工作实际，讲几点意见。

一、安全生产形势依然严峻，安全管理机制尚不健全，安全生产保障程度偏低

（一）安全生产与保险业面临严峻挑战

安全生产方面。一是近几年来，通过加大安全监管力度，深入开展安全生产专项整治，全省的安全生产形势保持了基本稳定的态势，但一次死亡3—9人的重大事故和一次死亡10人以上的特大事故仍时有发生，道路交通、建筑施工、煤矿、非煤矿山、危险化学品等重点行业和领域安全隐患长期存在，重大危险源得不到实质有效监控，安全生产形势依然严峻。二是目前我国处于工业化初级阶段，我省工业化发展水平更加相对滞后，随着全省经济进入快速增长时期，安全生产也进入事故易发期，支撑经济发展的能源、资源、交通、工业、建筑业等行业和领域事故多发。三是企业受非正常利益驱动，安全意识淡薄，重效益、轻安全，安全生产投入严重不足，应急能力不足，技术支撑薄弱，市场秩序不规范，监管有待加强。

保险业方面。一是市场规模小，与市场经济发展水平不相适应。保险密度和保险深度都远远低于世界平均水平。二是保险作用不充分。保险占灾害损失赔付比例低。三是防灾投入少。防损防灾投入占保费比例：中国不到1%，世界10%—20%。四是与安全脱节。保险业与安全生产融入度。中国：只有表面联系，没有深层次联手；西方：保险业已成为安全工作三大支柱之一，即：安全立法、安全监察（双轨制：政府和保险）、经济调节手段（税收减免、高赔重罚、保险预防、康复、赔偿）。

（二）现有安全管理机制及其缺陷

目前，我国安全生产管理机制以安全监管监察部门行使监管监察职能，组织进行安全立法、安全执法检查、隐患排查、事故调查处理等为主，辅之以工伤保险（社保）、风险抵押金、安全费用、商业保险和行业自保等手段。这种机制存在一些缺陷：一是仅靠行政压力不足以构成企业经营者加大安全投入的内在动力。煤矿等资源型行业，长期受要素市场价格管制，资源价格偏低，生产企业的高风险未能从价格上得到充分补偿，形成了多年积累的安全欠账问题。近年来随着能源形势的紧张，能源销售市场状况好转，价格上扬。但是由于缺乏有效的激励和约束机制，企业经营管理者往往缺乏增加安全投入、改善企业安全状况的动力。部分国有企业由于安全投入的历史欠帐过多，又背负着沉重的人员负担，抽出资金用于改善安全措施，往往会直接影响企业的当期效益。中小私营企业加大安全投入的动机更弱，往往通过各种手段逃避安全检查，一旦发生事故又想方设法隐瞒事故真相，甚至一走了之以逃避责任，形成“老板发财、工人遭殃、政府买单”的恶性循环。与国有企业相比，其他性质的中小企业数量多，分布广，人员流动性大，对这类企业实施安全管理就更为困难。二是企业与政府、上级政府与下级政府利益取向背离，风险承受主体上移。在处理安全与发展问题上，企业与政府的利益取向是不同的，在现有体制下，最符合企业利益的选择是增加产量，因此在少数大企业和众多民营小企业中仍然普遍存在只顾赚钱不顾安全的问题。安全管理制度得不到落实，日常管理“喊的紧抓得松”，安全生产责任“挂在墙上落实不到行动上”。而一旦发生安全事故，为了维护社会稳定，政府往往不得不替代企业承担事故损失，增加了政府负担。同时，上级政府与基层政府的利益取向也存在很大程度的背离。对于县乡基层政府来说，为了发展本地经济，企业发展显得更为重要，因此不少基层官员都心存侥幸，最终使风险承受主体上移至上级和省级政府，给上级政府带来了沉重的财政和管理压力。三是重事后查处，缺乏事先防范的有效措施。事故源于隐患，重大事故往往是重大隐患长期存在和发展的结果。事故后积极开展抢险救灾、追究事故责任固然十分重要，但伤亡和损失一旦发生就无法改变。因此，积极排查和综合治理各类隐患，把事故消灭在萌芽状态才是安全生产管理的核心。可是由于缺乏有效手段和措施，“预防为主、综合治理”的方针往往很难落到实处，更多的是事故后的救助和查处，工作比较被动。

（三）安全生产领域引入保险业的现状

保险机构主动介入工伤预防，是国外的一条成功经验。在欧美等先进工业化国家，工伤保险已成为安全生产工作的支柱（即安全立法、安全监察、工伤保险）之一。全世界约有170多个国家已建立了不同形式的社会保障制度，其中，建立工伤保险的有160个。从总体看，商业保险与工伤社会保险互补并存。由于保险机构独特的经济手段和激励约束机制，是一般的政府监管、监察行政执法工作所无法替代的，在西方工业化国家从事故高发到基本稳定、最终实现根本好转的安全生产发展过程中，保险业发挥了重要的作用。

社会保险和商业保险并重，是世界各国在工伤保险方面的通行做法。由于种种客观原因，在我国，特别是在我省，商业保险进入安全生产领域的程度很低，雇主责任险、人身意外伤害保险等商业险种，尚未得到普及和推广。近几年来，国家安全监管总局在四川、重庆、广西等省（区）搞了安全生产责任险试点，取得了一定进展。近几年来，商业保险逐步进入了我省的部分行业和领域，但覆盖面仍然很低，目前主要有省建设厅与青海保监局推行的建筑职工意外伤害保险、省交通厅与青海保监局推行的道路运输承运人责任险等。此外，按照《煤炭法》的要求，我省大部分煤矿企业也参加了保险，但目前还没有一个规范性的文件来规范和约束企业的参保行为，保障企业和从业人员的合法权益。比如今年国庆节期间海北州刚察县振兴煤矿发生了重大瓦斯爆炸事故，但在向保险公司索赔的时候出现了问题，因为该矿参保时以矿工实名投保，而因矿难身亡的矿工却不在参保名单上，按照合同，保险公司不承担这些矿工的死亡赔偿责任，给地方政府的善后工作带来了很大的困难。这个案例充分暴露出企业虽然自主投了保，但如果投保的方式、保险金额等选择不好的话，会在事故赔偿时遇到问题，一方面无法有效保障从业人员的合法权益，另一方面也使企业虽然掏了保费却得不到合理的最大限度的赔偿。因此，这次我们跟青海保监局制定的《青海省危险化学品生产经营储存单位、各类矿山采掘企业和地质勘探单位及其他高危行业作业场所危险岗位从业人员团体人身意外伤害保险实施办法（试行）》采取了按人数而不按实名投保的方式，避免了因企业从业人员流动频繁而得不到合理赔偿等问题。

在现阶段，我省企业参加保险的主要形式依然是政府劳动部门统筹统管的、带有很强行政色彩的工伤保险。首先要充分肯定，工伤社会保险制度的建立，在保障劳动者合法权益、分散用人单位事故风险和促进安全生产工作方面，发挥了重要作用，但目前工伤保险的强制推行进度还是很慢，且工伤保险制度存在四个方面的问题，无法有效满足高危行业的保险需求。一是保险覆盖面狭窄。工伤保险主要集中在国有和集体企业，很多私营企业和乡镇企业都没有参加工伤保险，在发生工伤事故后往往造成严重的社会问题。二是工伤保险的赔付额明显偏低。近年来，大多数省区将事故死亡赔偿金额提高到20万元，国家安监总局起草的国务院即将出台的《事故调查处理条例》将对支付赔偿金做出新的规定，提高赔偿金额，仅依靠现行的工伤保险赔付标准难以弥补伤亡职工及家属遭受的损失。解决的办法有2个方面，一方面是进一步落实工伤保险制度，强化强制性，提高工伤保险支付水平；另一方面是大力推进安全生产领域的商业保险，作为工伤保险的补充，达到事故赔偿的目的。三是行业费率档次少，差别较小，不利于调动事故发生率低的行业和企业投保积极性，也不能对安全事故多的企业起到应有的警示和制约作用。四是工伤保险与事故预防工作结合度不高。劳动保障行政部门主管工伤保险工作，但由于职能所限，难以为企业提供安全生产方面的服务和监管，结余的工伤保险基金也不能有效用于安全监察、技能培训、社会宣传、危险源普查等事故预防工作，工伤保险未能充分发挥事故预防和减少事故发生的积极主动作用，还停留在企业发生工伤事故，社保支付赔偿金阶段。

实践表明，当前急需借助第三方力量来弥补行政性安全管理体制的缺陷，按照市场经济的运作规律，用经济手段来弥补现有机制的不足，以经济利益引导企业加强安全管理，落实相关制度。实践表明，商业保险完全可以胜任第三方的角色，应该在执行现有的工伤保险制度的同时，积极推行商业保险，充分发挥其在承保对象、保险责任、待遇支付上的补充作用和在安全生产管理体制中的辅助和配合作用。

二、在安全生产领域引入保险机制，实现安全生产与保险业的良性互动

（一）目的的一致性决定了安全生产与保险业良性互动必将实现双赢

保险业与安全生产有着密切的内在联系，两者在最终目的上具有高度的一致性，都是为了更好地保护人民群众的生命财产安全和合法权益，促进经济社会和人的全面协调发展，客观上具有紧密结合、良性互动的内在需要和动因。把安全生产工作与保险业结合起来，积极发展工伤事故社会保险和商业保险，既可以促进安全生产工作，又可以拓展保险业的领域，充分发挥保险业保障人民群众利益、促进经济发展的社会功能；既是加强安全生产工作的客观需要，也是保险业改革发展的必然趋势。

将商业保险引入安全生产领域，是安全监管模式的一次历史性变革。将商业保险引入安全生产领域有利于预防和降低事故风险，促进社会稳定；有利于超前投入，改变安全设施建设长期“短腿”状况；有利于运用费率调节手段，强化企业安全责任主体地位；有利于贯彻落实国家政策，促进保险业健康发展。由此可见，安全生产与保险业良性互动前景广阔。

（二）安全生产领域引入商业保险是党和国家政策及法律法规的要求

近几年来，党中央、国务院的一系列政策措施，促进了安全生产与保险业良性互动。党的十六大以来，“安全发展”纳入社会主义现代化建设总体战略，丰富了以人为本、科学发展观和社会主义和谐社会理论；“综合治理”纳入安全生产方针，发展了“安全第一、预防为主”内涵；党中央、国务院出台了一系列政策，加大了党和政府对安全生产工作领导协调、监督管理的力度。《国务院关于保险业改革发展的若干意见》提出了“大力发展责任保险，健全安全生产保障和突发事件应急机制”，“推行强制责任保险试点”，“推动保险业参与平安建设”，为安全生产与保险业互动提供了强有力的政策支持。同时，国务院起草的《安全生产法》草案 “法律责任”一章中对安全生产领域开展商业保险做出了明确规定，说明国务院的建议是明确的、具体的，《煤炭法》、《建筑法》、《青海省安全生产监督管理规定》等法律法规和省政府《贯彻落实国务院关于保险业改革发展若干意见的实施意见》、《关于进一步加强安全生产工作的决定》等政策规定都对高危行业参加商业保险提出了明确要求，在安全生产领域推行商业保险的法律依据非常充分。因此，在安全生产领域引进商业保险，强化风险预警，加大安全投入，实施超前防范，化解事故风险，已成为安全生产工作新的切入点，保险业、安全生产、企业将成为互惠多赢的共同体。

（三）商业保险的自身独特优势决定了引入保险机制将更有力地促进安全管理

实践表明，商业保险相对于现有的安全管理机制具有独特的优势。首先，保险是与企业存在共同利益的市场主体。通过科学合理的保险合约，保险企业可以与企业建立起共同的利益关系。对于企业来说，重视安全生产，可以减少事故损失和行政处罚，同时享受降低投保费率的好处；而忽视安全，则会受到严肃的行政制裁，虽然可以通过保险公司分解赔偿责任，但将会成为安全监管部门和保险公司共同的监管重点，要受到提高投保费率的惩罚。其次，保险提供了一种弥补损失的新渠道。投保企业一旦发生安全事故，所获得的赔偿资金可以有效地帮助其恢复生产和弥补损失，及时平息因事故而带来的社会不稳定因素，减轻国家的财政负担。最后，保险业介入安全生产所具有的工伤预防、医疗康复、伤害赔偿三大功能，与安全生产管理的事前预防、事中应急、事后处理有着良好的匹配，不仅可以有效地降低安全事故的发生概率，也可以帮助政府妥善处理事故的善后工作。保险公司对不同风险度企业的费率调整，也可为安全管理部门提供预警信号，提示安全管理部门对问题突出的企业加强监管。

（四）安全生产与商业保险相辅相成，形成科学合理的安全生产管理体制

无论是行政机构还是商业保险公司，都不可能独自承担起构建高效的安全生产管理体系的重任。因此在高危行业，有必要通过政府与商业保险公司的合作，实现优势互补和安全管理水平的升级。在安全生产管理体系中，安监部门要进一步加大监管监察力度，要运用行政力量督促各级政府有关部门和企业提高对安全生产的重视程度，加强安全管理。商业保险则成为一个重要补充，在安全生产管理体制中发挥辅助和配合作用，最终形成科学合理的安全生产管理体制。

三、政府部门、保险业、企业三位一体、协调配合，共同推进安全生产领域商业保险工作

目前，商业保险在高危行业安全生产管理领域发挥作用时存在一定的局限性。一是商业保险缺乏权威性，商业保险机构与企业之间只是一种商业伙伴关系，保险公司并不能强制企业按照保险公司的意愿行事，同时也不能引导地方政府的利益取向。二是保险公司为避免巨大的经营风险，承保意愿不高。三是企业由于存在侥幸心理，投保意愿淡薄。

为解决上述存在的主要问题，在安全生产领域引入商业保险机制，实现安全生产与保险业的良性互动，经过半年多的研究测算和多次广泛征求意见，省安全监管局、青海煤监局、青海保监局共同制定出台了《青海省危险化学品生产经营储存单位、各类矿山采掘企业和地质勘探单位及其他高危行业作业场所危险岗位从业人员团体人身意外伤害保险实施办法（试行）》（以下简称《实施办法》），与已在执行的省建设厅、青海保监局制定的《青海省建筑行业推行建筑职工意外伤害保险实施细则（试行）》和省交通厅、青海保监局制定的《关于实施道路运输承运人责任险制度的通知》共同形成我省安全生产领域引入商业保险的体系框架。

最近，国家安全监管总局和中国保监会印发了《关于大力推进安全生产领域责任保险健全安全生产保障体系的意见》（安监总政法〔2006〕207号），指出“保险是运用市场机制进行社会管理的重要方式。通过建立责任保险制度，有利于预防和化解社会矛盾，减轻政府在事故发生后的救助负担，促进政府职能转变。对于维护人民群众的利益、促进经济健康运行、保障社会安定，都具有十分重要意义。国内外的经验和国内现实情况均表明，运用商业责任保险与安全生产工作相结合的手段，是解决事故预防、灾害处置、利益保障等安全生产问题的有效机制。发挥商业保险的积极作用，既是实现社会安全发展的需要，也是保险业改革发展的必然趋势。大力推动责任保险与安全发展的有效结合，充分运用责任保险经济手段加强和改善安全生产状况，是当前安全生产监督管理部门和保险监管部门、保险企业面临的一项重要而紧迫的工作”。这对我们安全监管部门和保险监管部门、保险企业提出了新的更高的要求，在全省推动安全生产责任保险也已提上了日程。

以上主要讲了一些认识方面的问题，下面，我结合我省的实际情况，就在全省安全生产领域推动商业保险工作提几点要求。

一、推动安全生产领域商业保险，逐步建立起与工伤保险制度并行的高危行业从业人员团体意外伤害保险和有关责任保险制度

为了贯彻《国务院关于保险业改革发展若干意见》、《青海省人民政府贯彻落实国务院关于保险业改革发展若干意见的实施意见》和国家总局、中国保监会文件精神，各级安全监管部门要会同有关部门，全面贯彻实施省安全监管局、青海煤监局和青海保监局制定的《实施办法》，尽快在全省高危行业生产经营单位中推动从业人员团体人身意外保险，采取有力措施，强制高危行业生产经营单位按要求为其从业人员办理团体人身意外伤害保险。同时要结合我省实际，进一步在采掘业等高危行业推行雇主责任险，并逐步在其它高危行业推广，探索保险与高危行业安全生产风险抵押金相结合的风险管理制度，逐步建立相对完备的安全生产领域责任保险体系，突出事故预防机制，提高风险管理水平，促进安全生产工作。

二、明确责任，全面推进安全生产领域商业保险工作

各级安全监管部门要认清意外伤害保险和其他商业责任保险对安全生产工作的积极作用和重要意义，主动积极地为安全生产与商业保险的结合营造良好的社会氛围。一是要认真贯彻“安全第一、预防为主、综合治理”的方针，切实履行监管监察职责，采取有力措施，加强安全生产基础建设，加大重大危险源监管力度，提高隐患治理和事故预防水平。二是要切实做好安全生产领域商业保险的组织协调工作，在为高危行业和领域生产经营单位办理安全生产许可证、危险化学品经营许可证和主要负责人、安全管理人员安全资格证及特种作业操作证等证件的审查、复审、换证等手续时，严格把关，把是否参加了从业人员团体意外伤害保险和有关责任保险作为安全许可的准入门槛，目前主要是针对农民工、季节性用工、临时工这一群体，他们往往从业于险、脏、累和作业条件差的岗位，易受伤害，难以得到同等的赔偿。要通过法律、经济、行政、教育等多种手段促使拒不参保的单位和企业进行整改。三是要切实做好安全生产领域商业保险的宣传和高危行业企业参加商业保险的监督检查工作，通过安全检查、安全整治、事故调查处理等工作，督促高危行业企业按规定为其从业人员办理团体意外伤害保险和其他责任保险，并严格执行事故报告制度，及时将辖区内企业事故情况和参保情况报上级安全监管部门备案。四是要与保险监管部门、保险企业加强沟通和协调，积极配合各保险公司按照规定保费一定比例统一提取防灾防损费用，全省集中使用，开展安全生产风险评估、宣传教育培训、安全技术咨询、事故防范、技术推广等工作。五是要在总结经验的基础上，创新服务模式，帮助保险公司运用费率杠杆调节手段，促进生产经营单位加强和改善安全生产工作，确保商业保险稳步开展。六是要支持保险公司按有关规定开展安全生产商业保险业务，并及时向其反馈有关安全生产和企业伤亡事故情况，作为保险公司实行浮动费率的依据，共同推动高危行业团体意外伤害保险和有关责任保险工作，有效保障从业人员合法权益。

我省境内的各高危行业生产经营单位要全面履行安全生产主体责任，加大安全投入，切实做好安全生产管理和事故预防、危险源监控、事故隐患排查治理等工作。同时，要按照省安全监管局、青海煤监局、青海保监局《实施办法》要求，及时为从业人员办理团体人身意外伤害保险和其他责任保险，并按时足额缴纳保险费，定期办理年度续保手续，提高风险保障水平，创造良好的安全生产条件，实现企业的可持续发展。

三、加大安全生产与商业保险的宣传力度，营造安全生产与商业保险相结合的社会氛围

各级安全监管部门要经常通报生产安全事故发生、事故处理等安全动态，与保险公司加强联系和沟通，实现企业安全程度评估、职业危害等信息的充分共享，通过开展“安全生产月”活动、安全生产公益宣传活动和日常举办的各类安全生产宣传教育活动，采取多种形式，大力宣传安全生产法律法规、安全知识、事故预防和商业保险知识。同时要充分发挥新闻媒介的作用，加强宣传，不断提高全社会的安全生产意识和保险意识，努力营造安全生产与责任保险相结合的社会氛围，切实降低事故发生率，提高安全生产水平，使安全生产管理工作走上良性循环的轨道。

同志们，目前我省安全生产工作和保险事业，都处在重要的发展阶段，新情况、新问题很多，需要进一步解放思想，开阔眼界，在学习借鉴成熟经验的基础上，从实际情况出发，积极实践，大胆探索，寻求更多的途径和更有效的方式方法。我们将进一步加强与青海保监局以及相关部门的合作，紧密配合，共同努力，实现安全生产与商业保险、社会保险的良性互动，走出一条通过发展商业保险来促进生产安全事故预防的新路子，不断开创我省安全生产工作的新局面！